Всё не так, как надо!

01.09.2020

Вдоль дороги — лес густой

С Бабами-Ягами,

А в конце дороги той —

Плаха с топорами.

В. Высоцкий

В начале августа Министерство финансов Российской Федерации обратилось в Правительство РФ с предложением исключить из «регуляторной гильотины»:

1) Федеральный государственный пробирный надзор;

2) Государственный контроль при ввозе в РФ и вывозе из РФ драгоценных металлов, драгоценных камней (далее ДМДК) и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы.

У Рабочей группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере ДМДК была запрошена позиция по указанному предложению Минфина. 19 августа 2020 года состоялось заочное заседание Рабочей группы. Из 12 членов от экспертного и делового сообщества 9 проголосовали за предложение Минфина РФ об исключении федерального пробирного надзора и государственного контроля при ввозе и вывозе ДМДК и продукции, содержащей драгоценные металлы. Трое членов проголосовали против.

Члены Рабочей группы от федеральных органов власти также поддержали предложение Минфина РФ.

Итоги голосования означают несогласие подавляющего большинства членов Рабочей группы с целями, задачами и механизмом реализации «регуляторной гильотины» и их убеждённость в нецелесообразности применения регуляторной гильотины в сфере оборота ДМДК. Их аргументация такова:

1) «Регуляторная гильотина» устанавливает жёсткие сроки, которые не позволяют качественно проработать проект закона о внесении изменений в ФЗ-41 «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».

2) Требуется множество параллельных согласований с ФОИВАМИ, и этот процесс согласований часто доходит до абсурда.

3) Многие изменения в ФЗ-41 нельзя внести до ввода в эксплуатацию ГИИС ДМДК, а её внедрение в отрасли планируется только в следующем году.

Оставшиеся в меньшинстве члены группы считают, что рабочая группа по реализации «регуляторной гильотины» — хорошая площадка для выявления и обсуждения отраслевых проблем, поиска компромиссных решений между регулятором и участниками различных сегментов рынка. Особенно когда налицо наличие разновекторных интересов. Это надёжный инструмент для оценки действующих нормативно-правовых актов и всесторонней проработки готовящихся. Потенциал «регуляторной гильотины» не исчерпан, хотя требует правок и совершенствования. Списывать его из арсенала механизмов законотворческой деятельности преждевременно. Но, так как меньшинство обязано подчиняться большинству, можно считать, что на этом этапе история «гильотины» в отрасли заканчивается. Тем не менее работа участников рынка над совершенствованием законодательства продолжится в других форматах.

Далее мы публикуем позицию Рабочей группы в отношении реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней.

Стоит заметить, что дать беспристрастную и объективную оценку тому, в какой степени специфика сферы оборота ДМДК обуславливает необходимость особого порядка установления обязательных требований и особенных мер при контроле их соблюдения (в отличие от сфер оборота лекарственных средств или продуктов питания), не могут ни регулятор, ни экспертное сообщество. Такую оценку должны давать независимые от отрасли эксперты. Экспертное и предпринимательское сообщество любые меры контроля воспринимает как избыточные, а регулятор как крайне недостаточные.

Основной причиной разногласий между регуляторами и экспертным сообществом является необходимость срочного внесения поправок в 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», предполагающих частичную отмену и частичную актуализацию обязательных требований. Это при том, что Государственная интегрированная информационная система ДМДК, призванная модернизировать контрольно-надзорную деятельность в отрасли, перевести её на риск-ориентированный подход и обеспечить прослеживаемость оборота драгоценных металлов и камней, ещё не готова к внедрению.

В качестве выхода из сложившейся ситуации рабочая группа предложила:

— Перенести сроки принятия новой редакции 41-ФЗ на 01.01.2022 г.

— Пролонгировать действие всех нормативно-правовых актов, подготовленных к отмене с 01. 01. 2022 г., до 31. 12. 2021 г.

— Установить окончательный срок внедрения ГИИС ДМДК с 01.01.2022 г.

Претензии	Возражения
1. В состав Рабочей группы входит только 1 представитель госорганов, остальные 16 участников представители отрасли.	Первоначально Рабочая группа состояла из 18 человек. В апреле её сократили до 16 человек, но во всех составах в рабочую группу входило 3 представителя госорганов: Моисеев А.В. (Заместитель министра финансов РФ), Юрин А.В. (Руководитель Гохрана России), Зубарев А.В. (Руководитель Федеральной Пробирной палаты (до него Бриль Д.В.). Также в работе Рабочей группы постоянно принимали участие эксперты из перечисленных ведомств.
2.Подготовленный Рабочей группой законопроект содержит внутренние противоречия, не соответствует правилам юридической техники, приведет к проблемам отраслевого законодательства, к ослаблению госконтроля.	Подготовленные Рабочей группой в январе 2020 г. проект изменений в ФЗ-41 и проект Правил ведения хозяйственной деятельности и обязательные требования по видам деятельности в сфере ДМДК были отвергнуты Минфином. На рассмотрение Рабочей группы был представлен проект изменений в ФЗ-41, подготовленный Минфином. В период с января по 18 февраля Рабочая группа проводила обсуждение и доработку проекта, подготовленного Минфином, что подтверждается протоколами обсуждений и приложениями к протоколам, сводными таблицами предложений к обсуждению законопроекта. По каждому пункту проекта закона членами Рабочей группы предлагались изменения с обоснованием, с учетом наличия или отсутствия рисков для охраняемых законом ценностей, проработкой НПА, которые в дальнейшем необходимо будет разработать для установления правил, порядков и критериев, в целях соблюдения обязательных требований. На данном этапе представители госорганов не представляли какой-либо информации о возможности возникновения в дальнейшем проблем отраслевого законодательства, или ослаблению госконтроля. Редакция каждого пункта проекта была согласована с представителями госорганов. После проведения процедуры согласования законопроекта с ФОИВами Минфин изменил текст законопроекта на 50% и представил на рассмотрение доработанный законопроект (письмо Минфина от 29.05.20г № 22-02-07/46262), а 10.06.2020. (письмо Минфина от 29.05.20г № 22-02-08/50262) вынес его на обсуждение Рабочей группы с дополнительными изменениями. Последний вариант законопроекта, действительно, содержит в себе противоречия, правовую неопределенность и не соответствует принципам «регуляторной гильотины», так как наполнен старыми обязательными требованиями, перенесенными из отменяемых НПА в полном объёме без каких-либо изъятий, изменений и актуализации. По большей части такие требования являются вмешательством во внутрихозяйственную деятельность предприятий и создают излишние издержки на их администрирование. Из 74 пунктов последней версии законопроекта Рабочей группе удалось согласовать с Минфином лишь 37.
3. Представленные федеральными органами власти замечания подтверждают факт несоответствия законопроекта действующему законодательству.	Из всех ФОИВ только Роспотребнадзор сделал замечание о несоответствии законопроекта действующему законодательству. «Проектируемая статья 14.1 Закона №41-ФЗ предусматривает требования к розничной, в том числе комиссионной продаже ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, и противоречит положениям статей 25 и 26.1 Закона № 2300-1 «О защите прав потребителей». В этой связи просим учитывать, что нормативное регулирование в области драгоценных металлов и драгоценных камней не подменяет собой регулирование в сфере защиты прав потребителей, а компетенция пробирного надзора не должна и не может пересекаться с целями и задачами федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей». Данное замечание было учтено Минфином в доработанном законопроекте, и Рабочая группа согласилась с данным изменением.
4. На согласительных совещаниях по Законопроекту неоднократно отмечалось, что принятие Законопроекта в представленной редакции приведет к утрате государственного контроля (надзора) в указанной сфере, затруднит применение Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, создаст предпосылки для легализации доходов, полученных преступным путем, и негативным образом отразится на осуществлении налогового контроля в отношении данной категории налогоплательщиков.	Данное высказывание не содержит примеров или обоснования изложенных утверждений. Рабочей группе в процессе работы над законопроектом также не были предоставлены обоснования данных утверждений. В сфере ДМДК недостатка в госконтроле нет. Постоянно возникают новые требования. При этом четкого перечня всех требований нет. Есть закон и множество подзаконных актов в которых непросто разобраться. На это тратятся как государственные деньги, так и деньги предпринимателей, которые вынуждены составлять бесконечные отчеты. Логичнее, когда контролируются те процессы, при которых недобросовестными участниками рынка может быть нанесен ущерб государству, иным участникам рынка или потребителям (с учетом рисков). Как происходит учет, контроль, хранение и т.д. внутри предприятия — это проблемы внутрихозяйственной деятельности, предприниматель сам позаботится о том, чтобы на его предприятии не было потерь имущества, которым он владеет на законных основаниях.
5. Сложившаяся ситуация возникла в связи с тем, что Рабочая группа не смогла выработать консолидированную позицию, поскольку большая часть предложений взаимоисключают друг друга. Показателен факт получения на Законопроект, разработанный Рабочей группой, отрицательного заключения оценки регулирующего воздействия.	Рабочей группой разрабатывались требования и нормы в законопроекте по видам деятельности с учетом движения ценностей, изменения вида и состояния ДМДК и изменения вида деятельности. По каждому виду деятельности была создана Экспертная подгруппа в целях всесторонней проработки проектов и формирования их объективной оценки. Выработка консолидированной позиции членов Рабочей группы различных видов деятельности была единственным способом модернизировать регулирование отрасли. Получение на законопроект, разработанный Минфином и доработанный Рабочей группой, отрицательного заключения оценки регулирующего воздействия, является не результатом деятельности Рабочей группы, а отсутствием согласия регулятора исключить все излишние требования и устранить правовую неопределенность, имеющуюся в действующем законодательстве. Мнение Рабочей группой по обязательным требованиям с обоснованием необходимости изменений, в том числе с указанием противоречий в законе, запротоколировано. По всем спорным вопросам, возникающим в процессе обсуждения, Рабочая группа стремилась к компромиссу с Минфином для скорейшего принятия законопроекта. В доработанном законопроекте от 10.06.2020. Минфин не учел не только мнение Рабочей группы, но и замечания Минэкономразвития и Минпромторга. Об этом Минфин указал в письме от 29.05.20г № 22-02- 07/46262 «Предложения Минэкономразвития России и Минпромторга России в законопроекте не учтены, поскольку они, по мнению Минфина России, не согласуются с решениями, принятыми на заседаниях членов Рабочей группы от экспертного и делового сообщества по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере драгоценных металлов и камней». Замечания Минэкономразвития и Минпромторга сформированы на основании замечаний представителей отрасли в период дополнительных консультаций по законопроекту. Это была очередная попытка делового сообщества удалить из закона избыточные требования, по которым не удалость достичь консенсуса с Минфином в процессе совещаний. Минэкономразвития и Минпромторг указывают на правовую неопределенность части норм, установленных в отношении добывающих и аффинажных организаций и положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. «Положениями законопроекта предусмотрено, что федеральный государственный пробирный надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минфин России) и подведомственными ему Федеральной пробирной палатой и государственным учреждением. Указанный подход противоречит принципу недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований. Сохранение за Минфином России статуса органа, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), приведет к дублированию его полномочий и полномочий Федеральной пробирной палаты.» Все это неоднократно обсуждалось на совещаниях Рабочей группы, а также то, что в законопроекте отсутствуют разделы, определяющие полномочия федеральных органов исполнителей власти и организаций, осуществляющих регулирование рынка ДМДК и госконтроль, кроме Федеральной пробирной палаты. Обращалось внимание Минфина, что структура проекта, претерпевшая множество изменений с 1998 г. изложена нечетко. В законе отсутствует четкое указание и распределение полномочий Правительства, Минфина, Гохрана, по регулированию рынка. Полномочия Правительства, в статье, определяющей эти полномочия, указаны не в полном объеме. Полномочия Минфина в законе не просто не определены, в нём нет даже наименования данного органа, который проводит основную политику и регулирование рынка ДМДК. Между тем в тексте закона многократно упоминается уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, утверждающий нормативно правовые акты, устанавливающие как требование к уполномоченным организациям, так и обязательные требования к осуществлению операций для иных участников рынка.
6. Кроме того, сфера контроля за драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с международными стандартами Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) отнесена к высокой степени риска.	Российское законодательство по противодействию отмыванию (легализации) незаконно полученных средств в части оборота ювелирных изделий наиболее строгое на пространстве ЕАЭС и существенно более жесткое, чем предусмотрено международными требованиями ФАТФ, где к рискованным видам деятельности относится только торговля сырьевыми товарами драгоценных металлов и драгоценных камней (ДМДК) и на сумму превышающую 15 тыс.дол. США. В то же время, в сфере деятельности с ДМДК уровень рисков различается в зависимости от вида деятельности и вида драгоценного металла. В соответствии с публичными отчетами Росфинмониторинга «Национальная оценка рисков финансирования терроризма» и «Национальная оценка рисков легализации (отмывания) преступных доходов», публичным отчетом Росфинмониторинга и ФКУ «Пробирная палата» «О секторальной оценке рисков легализации (отмывания) преступных доходов и финансирования терроризма с использованием сектора драгоценных металлов и драгоценных камней» отмечается высокий уровень риска легализации (отмывания) преступных доходов только в секторах незаконной добычи и незаконного аффинажа драгоценных металлов, контрабанды драгоценных камней. Риски привлечения и перемещения средств для финансирования терроризма с использованием организаций, осуществляющих скупку, куплю- продажу ювелирных изделий низкие или отсутствуют. На предприятиях, осуществляющих аффинаж драгметаллов, и предприятиях, осуществляющих сортировку, первичную классификации и первичную оценку драгоценных камней, установлен постоянный Государственный контроль (надзор), а на предприятиях, осуществляющих деятельности по обработке (переработке) лома и отходов драгоценных металлов и деятельности по скупке у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, лома таких изделий, кроме федерального пробирного надзора установлен еще и лицензионный контроль. Уровень контроля с высокой степенью риска не просто достаточен, но и избыточен.
7. Одновременно обращаем внимание на то, что актуализация отраслевого законодательства и сокращение избыточных обязательных требований планомерно проводилась Минфином России с 2015 года. В том числе с 2017 года в строгом соответствии с Перечнем Поручений Президента Российской Федерации от 25.10.2017 № Пр-2167 реализуется комплекс мероприятий по совершенствованию порядка организации и осуществления государственного контроля (надзора) за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней.	Поручение Президента о более жестком контроле в некоторых сферах Минфин выполнил более чем необходимо. В период с 2015 г. по 2020 г. установлен постоянный контроль в аффинажных организациях, организациях добывающих драгкамни, отменено ограничение по проведению проверок не чаще чем 1 раз в 3 года в сфере ДМДК, установлено лицензирование и лицензионный контроль скупки и переработки ломов и отходов. В поручении Президента ничего не сказано о том, что в данной отрасли надо создать условия, приводящие к полной ликвидации всех малых и средних предприятий отрасли, а именно это и может произойти, если и дальше продолжать устанавливать излишние требования.
8. Внедрение ГИИС ДМДК в промышленную эксплуатацию позволит отменить около 18 форм отчетности, поскольку статистическая информация будет формироваться в режиме онлайн. Потеряют свою актуальность около 30 обязательных требований (в настоящее время действует более 60). Снизить административную нагрузку на бизнес, заменив проверки профилактикой.	Единого списка обязательных требований нет и никогда не было. Действующий Приказ Минфина России от 24.11.2016 N 512 "Об утверждении Перечня правовых актов и их отдельных частей (приложений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного пробирного надзора и порядка ведения указанного перечня", нельзя назвать полноценным документом, раскрывающим перечень обязательных требований. Как таковых требований там нет. Есть лишь список документов. Действующая структура законодательства, устанавливающая только частично требования в законе, а в большей части в подзаконных НПА, не позволяет не только определить количество данных требований, но и НПА, где эти требования установлены. Так как существуют перекрестные ссылки одного НПА на другой. Как Минфин определил количество требований, неясно. К сожалению, Рабочая группа не была ознакомлена с данными разработками Минфина ни при работе над законопроектом, ни в период работы над законопроектом ГИИС ДМДК. Утверждение Минфина о возможности отменить 50% обязательных требований противоречит изложенной просьбе исключить из регуляторной гильотины сферу деятельности ДМДК и о продлении действия подзаконных НПА. Если требования установлены в законе, нельзя их исключить одним подзаконным актом, который к тому же в соответствии с законом не является документом, устанавливающий все обязательные требования к субъектам рынка.